Ana səhifə

Fransa’da bölge yerel yönetimleriNİN İdari Sİstem iÇİndeki yeri Ramazan ŞengüL


Yüklə 38.3 Kb.
tarix11.06.2016
ölçüsü38.3 Kb.



FRANSA’DA BÖLGE YEREL YÖNETİMLERİNİN

İDARİ SİSTEM İÇİNDEKİ YERİ

Ramazan ŞENGÜL1

GİRİŞ

Fransa'da yerinden yönetim sistemi üç kademelidir. Aşağıdan yukarı olmak üzere, belediye (commune), il yerel yönetimi(departement) ve bölge yerel yönetimi (region).

Fransız yönetim sistemi, merkeziyetçilik üzerine kurulu olup uzun süre Jakoben anlayışın etkisinde şekillendi. Bu anlayışla paralellik gösteren Bonapartist yaklaşım etkisini yakın zamana kadar sürdürdü (Deyon, 1997).

Fransa'da bölge yerel yönetimlerinin hukuksal kişilik kazanması, 2 Mart 1982 reformu ile mümkün olabilmiştir. Aslında Fransız idari sistemi bölge yerel yönetimleri üzerinde yapılan tartışmalara pek uzak da değildir. Fransız devriminden bu yana, Eski Rejim yanlıları tarafından savunulan bölge yerel yönetimlerinin oluşturulması, jakobenler tarafından ülkenin üniter yapısının zedeleyeceği endişesinden dolayı istenmemekteydi. Üniter yapının korunması üzerindeki hassasiyet, uzun süre bölge yerel yönetimlerinin kurulması önünde en büyük engel olmuş, hatta 5. cumhuriyetin ilk cumhurbaşkanı olan De Gaulle'ün istifasına neden olacak olan bir başarısız referandum girişimine de konu olmuştu.

Tarihsel süreçte önemli tartışmalara neden olan bölge yerel yönetimlerinin Fransız idari sistemi içindeki yerini daha iyi anlayabilmek için, öncelikle bölge yerel yönetimlerinin hangi koşullarda ortaya çıktığının bilinmesi gerekir (A). Daha sonra da bölge yerel yönetimlerinin ya-pılanmasının analizi ile idari sistem içindeki yeri ortaya konmaya çalı-şılacaktır (B).

A - BÖLGE YEREL YÖNETİMLERİNİN ORTAYA ÇIKIŞI

Fransa'da bölge yerel yönetimlerinin kurulmasına ilişkin düşünce 19.yy.dan itibaren konuşulmaya başlanmıştır. Siyasi anlamda sağ olarak tabir edilen kesim, bölge yerel yönetimlerinin kurulmasını savunurken, sol kesim bu yöndeki bir idari yapılanmanın, devletin üniter yapısını zedeleyeceği gerekçesiyle, bu konuda Jakoben bir tutum sergilemiştir. Onlara göre, bölge yönetimleri Eski Rejimin (Ancien Regime) province1 larına benzer yönetimleri çağrıştırmaktaydı ve bu yönetimlerin ulusal birliğe ne derece zarar verdiği hala hafızalardaydı (Blanc ve Remond, 1994).

Bölge yerel yönetimlerinin 1982 reformu ile tüzel kişilik kazanmasına rağmen, bu tarihten önce bölge düzeyinde çeşitli şekillerde birimlerin oluşturulduğu görülmektedir. Bölge yönetimlerinin gerekliliğine paralel olarak, ilk ciddi girişimlerin 2. Dünya Savaşı sonrası yapıldığı görülmektedir. 1955'de çıkarılan bir kanun hükmünde kararname (decret-loi) ile ulusal planın uygulanmasını sağlamak amacıyla, bölgesel eylem planlarını gerçekleştirmek üzere program bölgeleri oluşturulmuştur. Takiben 1956'da bakanlar kurulu kararı ile, 22 program bölgesi oluşturulmuştur. 1964 yılında da taşra örgütünün bölge düzeyinde koordinasyonunu sağlamak üzere bölge valilikleri oluşturulmuştur. Bölge valisi merkez ilin valisi olup, hükümetin bölgeyle ilgili olan özellikle ekonomik politikalarını yürütmek ve diğer il valilerini de eyleme geçirmekle yetkili kılınmıştı. Ayrıca her bölgede yerel temsilcilerin katılımıyla bir bölgesel ekonomik gelişme komisyonu oluşturuldu (Verpeaux, 1996).

Bölge yerel yönetimlerinin kurulmasına yönelik girişimler, 5.Cumhuriyetin ilk Cumhurbaşkanı olan De Gaulle'ün, bölge yerel yönetimlerinin kurulması yönündeki inancı nedeniyle daha da somutlaştı. De Gaulle, merkeziyetçiliğin Fransa'nın birliğini sağlamadaki rolünü vurguladıktan sonra, ülkenin ekonomik gelişmesinin hızlandırılmasında artık yerinden yönetime ağırlık verilmesi ve bu anlamda bölge yerel yönetimlerinin önemli bir rol oynayacağını düşün-mekteydi. Bu amaçla hazırlanan anayasa değişikliğine ilişkin metin, 1969’da referanduma sunuldu. Referanduma sunulan metin ayrıca Senato'nun yasama fonksiyonundaki rolünü azaltmaktaydı. Referandum, bölge yerel yöne-timlerinin kurulmasından ziyade, Senatonun siyasal sistem içindeki yeri ve De Gaulle'ün siyasi geleceği ile ilgili tartışmaları üzerinde yoğunlaşınca, referandumdan hayır çıktı. Bununla birlikte hükümet projesi, bölge yerel yönetimlerini anayasal yapı içerisine sokmak üzere yapılmış ilk ciddi deneme olarak kabul edilmektedir (Moreau, 1995).

Referanduma sunulan metin, bölge sayısında herhangi bir değişiklik yapmayıp, sadece mevcut organların işleyişini değiştirmekteydi. Bununla birlikte iki önemli değişiklik içermekteydi (Moreau, 1995). Bir taraftan bölge artık bir yerel yönetim birimi olarak kabul edilmekteydi. Diğer taraftan bölge yerel yönetimlerinin yetkileri kollektif ekipmanların tümünü kapsayacak şekilde genişlemekteydi.

1969 referandum başarısızlığı, bölge yerel yönetimlerinin kurulması sürecini geriye itmiş oldu. Bölge yerel yönetimlerinin işlevlerini, kısmen de olsa yerine getirecek yönetsel yapılanmalara gidildi. Nitekim 5 Temmuz 1972'deki bir yasa ile bölgesel kamu kuruluşu niteliğinde birimler (etablissement public regionaî) oluşturuldu. 1972 modeli 1969'da referanduma sunulan metine göre, geri bir adım teşkil etmekteydi. 1969 modelinde bölge yerel yönetimlerinin oluşması öngörülmüşken, 1972 modeli bundan vazgeçip, bölgesel kamu kuruluşlarını oluşturmakla yetinmekteydi.

Bölgesel kamu kuruluşları iki meclisliydi. Bir taraftan, bölgedeki illerin milletvekilleri ve senatörleriyle bölgedeki yerel meclislerin kendi içlerinden seçtikleri temsilcilerden oluşan bölge meclisi, diğer taraftan ekonomik ve sosyal komiteden oluşmaktaydı. Yürütme organı ise valiydi. Bölgesel kamu kuru-luşlarının temel görevi, bölgenin ekonomik ve sosyal gelişmesine yardımcı olmaktı. Metnin çizmiş olduğu çerçeve, dönemin Cumhurbaşkanı Pompidou'nun felsefesiyle bütünlük göstermekteydi. Zira Pompidou, bölge yönetimlerini, il yerel yönetim birliği (union des departements) olarak algılamaktaydı. Diğer taraftan, bölgesel kamu kuruluşlarının aktivite alanı, yerel yönetim birimlerinin aktivite alanlarına göre daha dardı (DreyrusetD'Arcy,1993).

1972 yapılanması, 1982 reformu ile tüzel kişilik kazanacak olan bölge yerel yönetim modelinin temelini oluşturacaktır.



B - 1982 REFORMUNUN ÜRÜNÜ OLARAK BÖLGE YEREL YÖNE-TİMLERİNİN İDARİ SİSTEM İÇİNDEKİ YERİ

2 Mart 1982 yasası ile gerçekleştirilen yerel yönetim reformu, Fransız idari sistemine köklü değişiklikler getirmiştir. Bonapartist yönetim geleneğinde ifadesini bulan merkeziyetçiliğin yumuşatılmasında, bu yasayla başlayan reform sürecinin etkileri yadsınamaz bir gerçektir. Yasa, bir taraftan yerel yönetimler üzerinde uygulanan idari vesayeti (tutelle adminisîrative) kaldırıp yerine hukuksal denetimi ikame etmiştir. Ayrıca merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında görev ve kaynak bölüşümünü yeniden düzenlerken, yerel yönetimlerin mali denetimi için Bölge Sayıştayları (Chambres Regionales des Comptes) kuruldu. Diğer yandan da bölge yerel yönetimlerinin kurulması bu yasa sayesinde mümkün olmaktaydı.



B – l - Bölge Yerel Yönetimlerinin Faaliyet Alanı

Bölge yerel yönetimlerinin ortaya çıkmasında iki hususu dikkate almak gerekir. Birincisi, bu reform, 1960 yılında yapılan coğrafi bölünme esas alınarak yapılmıştır. Nitekim bölgelerin sınırları çizilirken tarihsel ve kültürel kriterler pek az dikkate alınıp, bölgeleme daha çok yapay bir nitelik almıştır (Deyon, 1997:19). Bu bölünme, yukarıda açıkladığımız 1972 yılında, yasayla kurulan kamu kuruşlarının oluşmasında da dikkate alınmıştı. İkincisi, yasayla bölge yerel yönetimlerinin kuruluşu öngörülmesine rağmen, gerçek anlamda bölge yerel yönetimlerinden bahsedebilmek için 16 Mart 1986 tarihli bölge meclis seçimlerini beklemek gerekecekti.

2 Mart 1982 yasası, bölge yerel yönetimlerinin, yasaların belirleyeceği alanlarda ve göstereceği koşullarda, devletin ve diğer yerel yönetimlerin etkinliklerini tamamlayıcı nitelikte, etkinliklerde bulunabileceğini belirtmek-tedir. Yasa, aynı şekilde üniter devlet yapısının gereği olarak, bölge yerel yönetimlerinin kurulmasının devletin tekçiliğine ve ülke bütünlüğüne tehdit oluşturmayacağının altını çizmektedir. Yasakoyucu böylece, Fransa'nın üniter devlet yapısı üzerindeki hassasiyetini vurgulamış olmaktadır. Dolayısıyla bölge yerel yönetimlerinin kurulmasının Fransa'yı federal devlet yapmadığının altı çizilmiş olmaktadır (Canatan, 1997).

İl yerel yönetimi ve belediyelerin de özerkliği bölge yerel yönetimleri karşısında korunmaktadır. Bölge yerel yönetimleri mevcut yerel yönetimlerin hak ve özgürlüklerine saygı göstermek zorundadır. Yapılan düzenlemeler, bölge yerel yönetimlerini daha çok özel görevli yerel yönetim olarak düzenlemektedir (Canatan, 1997). Diğer bir ifade ile, bölge esas olarak ekonomik planlama ve organizasyon, bölgesel gelişmeye yönelik yatırımlar ve kültürel kimliğin korunmasıyla görevli kılınmışlardır (Delcamp, 1986). Moreau'ya (1995) göre, bölge yerel yönetimin rolü, özellikle planlama alanında önem kazanmaktadır. 29 Temmuz 1982 tarihli yasaya göre, bölge yerel yönetimleri ulusal planların hazırlanmasına katılırlar. Her bölge yerel yönetimi, ulusal planlama komisyonunda temsil edilmektedir. Bu süreçte bölge yerel yönetimi, hükümete kendi önceliklerini belirtirken, hükümet de bölge yönetimine bu konuda bilgi vermektedir. Yine 21 Ocak 1983 tarihli bir kararname ile ulusal plan uyarınca devlet ve bölge yerel yönetimleri arasında işbirliğinin yapılması ve iki tarafın politikalarının uygunlaştırılması öngörülmektedir.

Bölge yerel yönetimlerinin idari yapı içerisindeki konumu sürekli tartışma konusu olmaktadır. Üniter devlet yapısına getirebileceği sakıncaların dile getirilmesi, kendisinden beklenen işlevselliği ortaya koymasına engel oluşturmaktadır. Fransız bölge yerel yönetimlerinin benzer yapılanmalara sahip olan İspanya ya da İtalya'daki bölge yönetimlerinden daha güçsüz olduğu şüphesizdir (Nalbant, 1997 ve Keleş, 1994). Yerinden yönetimi güçlen-dirmeyi hükümet programının temel hedeflerinden birisi kabul eden şu andaki Raffarin hükümeti de yerel yönetimleri daha güçlü kılmak istemektedir (Le Monde 17 Mart 2003). 17 Mart 2003 tarihinde Kongre'de kabul edilen ana-yasa değişikliği ile yerinden yönetim ilkesi anayasal ilke haline geldi*. Fransa devletinin üniter devlet olduğunu belirten anayasanın 1.maddesine aynı zamanda yerinden yönetime dayalı olduğu ibaresi eklenmiştir. Bölgesel yerel yönetimlerin Avrupa Birliği düzeyinde aldığı öneme paralel olarak, yapılan anayasa değişikliği bölge yerel yönetimlerinin güçlendirilmesine yönelik politikaların anayasal dayanağını oluşturmaktadır ve yerel seçilmişler tarafından olumlu karşılanmıştır (Le Monde 09.04.2003).

B – 2 - Bölgesel Yapılanma Modeli

Bölge yerel yönetimlerinin yapılanmasında karar organı olan bölge meclisleri, seçimle oluşmaktadır. Bölge meclisleri kendi içinden bir başkan seçmektedir. Seçilen başkan yürütme görevini görmektedir. Dolayısıyla bölge yerel yönetimleri de artık kendi örgütlerini kurmuş olup, valilik örgütüyle gerçekleşen 1982 reform sonrası ayrılık bölge yönetimi için de sözkonusu olmaktadır. Bölge meclisinin yanı sıra danışma işlevine sahip bir de ekonomik ve sosyal konsey vardır.

2 Mart 1982 tarihli yasanın 59.maddesi, bölge meclisinin bölge ile ilgili işleri görüşerek karara bağlayacağını düzenlemektedir. Bölge meclisi görevlerini yerine getirirken belediyelerin ve il yerel yönetimlerinin özerkliğini zedelemeyecek şekilde, bölgenin ekonomik, sosyal, sıhhi, kültürel gelişmesini sağlama konularında yetkili kılınmaktadır.

Bölge meclis üyeleri bölgeyi oluşturan iller arasında nüfus oranlarına göre paylaştırılır. Meclis üyeleri, altı yıllığına seçilir. Seçimler tek turludur ve il seçim çevresinde, liste üzerinde oranlı temsil ilkesine göre yapılır. Mecliste üyelik elde edebilmek için ilde kullanılan oyların en az %5'ini almak gereklidir. Bölge meclisi en azından üç ayda bir toplanmak zorundadır. 1982 bölge meclisi, 1972'nin bölge meclisinden yapılanma olarak farklılık göstermektedir. 1972 modelinde, bölge meclisi 3 farklı seçilmişler grubundan oluşmaktaydı: İlgili bölge sınırlan içerisinde bulunan illerin bütün parlamenterleri toplam sayının %50'sini oluşturmaktaydı. Tüm il genel mec-lisleri tarafından seçilen yerel yönetimler temsilcileri %30'nu, diğer yerel yönetsel yapılanmaların (kentsel topluluklar gibi) temsilcilerinin %20'sini oluşturmaktaydı. 1972 modelinden 1982 modeline geçiş, seçilmişlerin meclisinden seçilmiş meclise geçişi temsil etmekteydi (Moreau, 1995).

1982 yapılanmasıyla oluşan bölge meclisi, iç işleyişine ilişkin düzen-lemeyi yapmakta serbesttir. Ancak etkin denetimi ve meclis üyelerinin bilgiye ulaşım hakkını güvenceye almaya yönelik kurallara uymakla yükümlüdür. Meclisin yılda en az dört defa toplanması, sürekli komisyon ya da üyelerin üçte biri tarafından olağanüstü toplantıya çağrılabilmesi, bölge meclisi başkanının ve bölge valisinin yıllık rapor sunmaları, üyelerin mecliste görüşülecek konular hakkında toplantılardan önce bilgilendirilmesi, bütçe öncelikleriyle ilgili olarak bütçe görüşmelerinden iki ay önce genel görüşme düzenlenmesi, meclis üyelerinin sözlü soru hakları gibi hususlara dikkat etmelidir.

Bölge yerel yönetimleri, il yerel yönetimleri gibi, yürütme organının statü değişikliğinden faydalanmıştır. Yürütme organlığı sıfatı bölge meclis başkanına bırakılmıştır. Bölge meclis başkanı, bölge yerel yönetiminin yürütme organıdır, meclis kararlarını hazırlar ve uygular. Başkanın görevlerini üç grupta toplamak mümkündür. Birinci olarak, başkan, bölge meclisinin toplantılarını yönetir. Meclisi toplantıya çağırma görevi de başkana aittir. İkinci olarak, bölge yerel yönetiminin yürütme organı sıfatıyla bütçeyi hazırlar ve yürütür. Tüzel kişiliğin malvarlığını idare eder. Üçüncü olarak, bölge yerel yönetimi birimlerinin başıdır. Bu çerçevede ilgili hizmet birimlerindeki müdürlere imza yetkisi verebilir. Yetkilerinin bir kısmını sürekli komisyon üyelerine devredebilir.

2 Mart 1982 tarihli yasa, bölge meclisinin yanında danışma niteliğindeki ekonomik ve sosyal konseyi korumakla birlikte, reform öncesinde bölge meclisine getirilen her konuda zorunlu olarak görüşü alınan konseyin rolü sınırlamaktadır. Yasaya göre, bölge meclisi sadece şu 3 konuya ilişkin olarak ekonomik ve sosyal konseyin görüşünü almak zorundadır: Ulusal planın bölgesel hazırlığı ve yürütülmesi; bölgesel planların hazırlanması ve yürü-tülmesi; bölge yerel yönetim bütçesinin yönlendirilmesi. Bunun dışında bölge meclis başkanı, isterse diğer konularda da konseye danışabilir. Konseyin olu-şumunda şöyle bir düzenlemeye gidilmiştir. Üyelerin %35'i işveren tem-silcilerinden, %35'i işçi-memur temsilcilerinden, %25'i toplumsal etkinliklerde bulunan kuruluşların temsilcilerden, %5'i de bölgenin ekonomik gelişimine katkıda bulunan kişilerden oluşmaktadır. Dreyfus ve D'Arcy'e (1993)göre konsey, bölge yerel yönetimi içindeki yerini tam olarak bulabilmiş değildir. Zira konseyin yetkileri sadece danışma niteliğinde kalmaktadır.

SONUÇ

Merkeziyetçi bir idari yapıya sahip olan Fransa, bölge yerel yöne-timlerini oluşturmakla sistemini desantralize etme konusunda önemli bir adım atmıştır. Üniter devlet yapısının zedeleneceği konusunda varolan kuşkuların yenilmesinde önemli bir adım olmuştur. Bölge yerel yönetimlerinin kurulmasıyla üniter devlet yapısından vazgeçilip, federal devlete geçilmemiştir. Bölge planlamasını kolaylaştıran ve bölgelerarası eşitsizlikleri azaltmayı amaçlayan bir yapılanma amaçlanmıştır. Mevcut yapılanma ile bölge halkının yerel sorunların tespiti ve çözümünde söz sahibi olması sağlanmıştır.

1982 yerel yönetim reformu ile hukuksal kişilik kazanan bölge yerel yönetimi, reformun en önemli kazanımlarından birisi olmuştur. Ancak hu-kuksal kişilik kazandığı 1982'den günümüze kadar olan dönemde işlevselliği ve yerel yönetim sistemi içindeki yeri tartışma konusu olmuştur. Bölge yöne-timlerinin Avrupa Birliği bünyesinde kazandığı önem gözönüne alınırsa, mevcut yapısıyla Fransız bölge yönetimlerinin, birlik üyesi ülkelerin çoğundaki bölge yönetimlerine göre oldukça zayıf kaldığı görülmektedir. Gerçekleştirilen son anayasa değişikliği, bu gerçeği saptamadan hareketle, uzun süre Bonapartist yönetim anlayışının hakim olduğu Fransız idari sisteminin yerinden yönetim yönünün güçlendirilmesine yönelik, şüphesiz çok önemli bir adımdır. Mevcut değişiklik, bölge yerel yönetimlerinin güçlendirilmesine yönelik politi-kaların uygulanmasını kolaylaştıracak ve bölge yerel yönetimlerinin işlevselli-ğinin arttırılmasına yönelik çabaları hızlandıracaktır.

KAYNAKÇA

BLANC, (J.) ve REMOND, (R.), (1994), Les Collectivites Locales en France, Paris.

CANATAN, (B), (1997), Fransız Yerinden Yönetim Dizgesinde Yerelleştirme Reformu (1981-1995), AÜSBF, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi.

DREYFUS, (F.) ve D'ARCY (F.), (1993), Les İnstitutions Politiques et Administratives de la France, 4.eme., ed. Paris.

DELCAMP, (A.), (1986),"iü region, nouvelle collectivite territoriale", AJDA, no:4.

DEYON, (P), (1997), Regionalismes et regions Dans L'Europe des Quinze, Paris.

KELEŞ. (R.), (1994), Fransa'da ve İspanya'da Yerinden Yönetim, Ankara.

LE MONDE, 17. 03. 2003 ve 09.04.2003.

MOREAU, (J), (1995), Administration Regionale, Departementale et Municipale, 11. ed. Paris.

NALBANT, (A.), (1997), Üniter Devlet, Yapı Kredi Yayınları.



VERPEAUX, (M.), (1996) "Les Origines Historigues et Constiîutionnelles" Les Collectivites Locales en France (içinde), Paris.

1KSÜ. İİBF. Öğr. Gör.

*Anayasa değişikliği Kongre’de 584 sağ çoğunluğun evet oyuna karşılık solun 278 hayır oyuyla kabul edilmiştir (Le Monde 17 Mart 2003).



Verilənlər bazası müəlliflik hüququ ilə müdafiə olunur ©kagiz.org 2016
rəhbərliyinə müraciət